江苏五分

云南省城市社区公共安全治理的困境与对策

——学习贯彻云南省十次党代会精神

周瑞麟

城市社区是组成我国城市社会的基本构成要素，城市社区公共安全管理是保障我国社会长治久安和谐发展的重要前提，它不仅涉及到党和政府的形象，关系到我国改革、发展和稳定的大局，更是能否实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的必然要求。2016年12月召开的中国共产党云南省第十次党代会上陈豪同志明确提出“重视社会建设，补齐民生短板，事关各族群众的幸福安康，也是全面建成小康社会的应有之义。必须坚持以人民为中心的发展思想，进一步办好各族群众满意的教育，加强健康云南建设，改善各族群众生活，建设平安云南，深化民族团结进步示范创建活动，努力让各族群众享有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗服务、更安全和谐的社会环境”。可见，社区作为城市规划的主要组成部分，即作为一种城市管理单元，承载着为城市居民安全提供社区安全、社会安定、生产安全的基本保障。因此，对城市社区公共安全问题进行探究意义重大。

一、问题的提出

社区是城市社会赖以存在和发展的基础，是城市的基本载体。通过社区发展实现社会进步，进而实现社会现代化，已成为世界上许多国家所致力于的城市发展实践。当前我国正处于复杂的社会转型期，随着经济的发展，我国的城市化进程近年大幅跃进。在城市化进程中，城市社区的大量涌现已经是一个不争的事实。城市规模的迅速扩展，环境的恶化和人口的聚集使得城市的公共安全问题日趋突出，城市公共安全作为国家稳定和持续发展的重要基础条件，越来越为人们所关注，完善城市社区公共安全体系具有现实迫切性。有鉴于此，本文作者在近年来理论思考的基础上，并结合城市社区公共安全发展的实际，试图阐明中国城市社区公共安全面临的困境与相应对策，为实现平安云南建设提供有益借鉴。

二、城市社区公共安全治理面临的困境

城市社区公共安全大致涉及两个部分，即社区安全和城市安全。社区安全直接体现了城市的发展水平和生活质量，社区的安全保障建设的提高可以完善城市安全功能。我们可以把社区安全理解为为社会大众提供公共服务，满足大众的生活需求，促进社会大众生活质量和生活水平的提高。社区内的各项事业可由礼区安全作为基本保障，进而建立起一种可持续发展的城市社区公共安全的保障体制。城市安全是在保障社区发展的基础上，推动整个社区的平衡发展。城市安全的范围基本包括大众的工作场所、日常娱乐、运动场所、学校、医院、商业圈等城市基本单元。城市安全从某种程度上可以降低社会的暴力伤害 职业伤害、日常伤害以及有效处理各种突发意外。因此，城市社区公共安全工作是推动社会文明进步的重要途径。我国正处于发展转型时期，城市化水平在不断提高，同时城市人口也在不断增长，因此会导致城市内部的发展失衡，整体协调性有待加强。目前城市社区公共安全存在以下问题：

（一）城市社区公共安全治理各自为政

城市社区公共安全管理的各自为政主要体现在社区安全体系还不完善，监管力度不强，因此存在诸多问题。当前我国正处于社会的转型时期，在利益冲突与社会矛盾日益尖锐的今天，城市社区公共安全管理的重视程度不足，导致城市社区公共安全管理的治理存在诸多问题，城市、政府、社区之间在互动机制上有待于进一步的完善。良好的城市社区公共安全治理是社会安全与健康发展的基本保障，但目前我国对于城市社区公共安全的治理不够重视，在城市社区治理和服务体系中，政府治理、专业治理、社区自治三者之间都站在自己的利益立场去进行城市社区公共安全管理工作，而不能做到真正的重视社区治理的总体效能，极大的减弱了社区安全的保障性。城市社区安全治理的关键在于将城市构建的具体框架、街道、社区之间关系进行明确定位，进而从政府治理、专业治理、社区自治三个方面制定明确的治理方案。因此，明确城市社区公共安全各治理主体的角色定位显得尤为重要。

（二）城市社区公共安全治理主体的素质不强

就现实情况而言，我国城市社区公共安全治理主体人员素质不强，普遍存在安全意识淡薄问题。在我国对社会群众进行国民消防安全素质的调查过程中，发现社会群众普遍存在安全意识较为薄弱，缺乏安全意识以及基本的消防安全常识。这种情况直接体现出我国对于国民的消防安全教育方面重视不够，公共安全教育培训体系较为薄弱。我国在国民安全教育方面的培训制度，与发达国家的国民安全教育培训制度相比还存在较大差距。因此，国民普遍存在应急处置能力以及公共安全保障素质能力较低，社会安全的保障性存在较大隐患，缺乏城市社区公共安全基础保障。当前我国居民在日常生活中没有养成忧患意识，导致面对安全危害时不具备应急处置能力，极大降低了日常生活的安全性。

（三）城市社区公共安全治理的法律法规不健全

与世界先进国家相比，我国的城市公共安全风险管理意识不足，存在薄弱环节，其保障机制尚不够健全。主要表现在城市社区公共安全治理的法律法规不健全、执行监督不到位。目前的城市公共安全水平与城市在我国社会、经济和文化发展中的地位并不相称。法律法规不健全，城市整体安全规划缺失。虽然我国的城市安全专业规划具一定基础，尤其是在城市消防规划方面，但城市公共安全整体规划包含更为广泛的内容。城市的安全管理存在着条块分割，彼此制约和资源配置不尽合理的缺陷，缺乏统一的指挥中心。城市公共安全研究基本上局限在防灾减灾方面，多以行业自保和个案分析为特征。其研究对象多是以自然灾害为主，缺乏从法制层面对城市公共安全的全局考虑和整体把握，包括对人与环境互动关系的理解，其系统构成和运行机制无法全面反映城市公共安全保障的客观需求。由此建立的城市公共安全系统势必导致其功能实现的不可预见性。

（四）城市社区公共安全治理的方法不合理

我国在社区安全治理方面存在治理方法不合理，治理体制不尽完善。社区是构成城市的基本单元，而社区中又由区、街 、居三级组织机构构成。做到有效的社区治理需要做到发挥其综合能力，然而治理方法不合理是导致城市社区公共安全治理存在问题的主要原因。制定合理有效的管理方法，需要对管理制度进行规范，制定明确制度程序与运行机制，协调组织各成员之间解决问题的处理方式。我国城市社区公共安全治理方法存在的主要问题在于，一方面，政府机构制定的规章制度既不够完善，也存在缺失，政府部门的行政管理与服务之间的界限不够明确；另一方面，政府组织的行为没有形成有效的规范形象，导致部分城市社区公共安全管理部门的权力过于集中，工作质量和自身行为规范的监督与制约力度不够。因此，要想从根本上解决城市社区安全治理存在的问题，首先应当解决管理方法不合理这一问题，制定合理有效的管理方法。

三、城市社区公共安全管理对策

当前我国城市社区公共安全治理存在诸多问题，对此，制定合理有效的治理对策显得尤为重要。城市社区管理与治理是完全不同的两个概念，两者有着本质区别。所谓治理是指具有多重行为者的特定机构或组织的行为模式，公众机构和私人机构的伙伴角色，以及其他自治但又相互联系的组织战略联盟。通俗地说，治理是政府和社会之间合作与联系的一种机制，城市治理的主体是由政府、公民、公共部门、私人利益集团、非政府组织等组成的多元治理主体。在对待利益关系上，管理是自上而下的单项线性，治理是纵横交错的立体网络；在管理中，政府是权力关系的主体，在治理中的权力主体不只是政府而且还包括非政府机构；在行政依据上，管理是运用人治手段，行政领导想怎样就怎样，而治理是运用法治手段，依法行政；在治理手段上，管理采取的是单一的、简单的方法，而治理采取的是多元的、灵活的的方法；在治理方式上，管理采取的是控制式、命令式，治理采取的是协调式、合作式；在资源分配上，管理是国家统一分配，治理是市场利益调节。只有强调政府和社会的双向动员，多远利益主体互动合作，我国城市社区公共安全治理才能形成政府和社会共同参与的治理结构，真正保障城市社区公共安全。

（一）理顺城市社区公共安全治理体制，优化治理结构

  合理的治理结构是国家治理能力现代化的支柱。一个组织能否发挥出应有的功能，同其结构是否合理密切相关。实践表明，治理能力的充分发挥是建立在合理的治理结构的基础之上。 因此，必须从以下几方面理顺城市社区公共安全治理体制，优化治理结构。

一是理顺基层政府与社区的关系，政府要退出社区微观事务的管理，对社区公共安全进行宏观上的管理，集中精力抓好规划、引导、协调。二是从深化“服务”如手，充分调动各种社区组织开展社区公共安全工作的积极性。政府要履行好其在社区公共安全管理中的“主导者”的角色，社区自治组织要明确其社区服务、社区教育、社区管理和社区监督等四类自治职责和协助政府管理公共安全的职责。三是明确政府与社区自治组织在社区公共安全管理方面的权利和义务，合理界定两者权力的边界，真正做到政府既不越位又不缺位，社区既不错位又不失位。四是规范社区自治组织机构设置，明确其功能,形成稳定的社区公共安全治理结构。针对我国对于城市社区公共安全管理重视程度不足这一问题，我国政府及相关部门应当加强重视程度。完善社区安全体系，加强监管力度。进一步完善城市、政府、社区之间的互动机制。进而对城市构建的具体框架、街道、社区之问关系进行明确定位，加大对于城市社区公共安全管理工作的重视力度。

（二）强化城市社区公共安全治理主体素质

就现实情况而言，首先应当完善我国公共安全教育的培训制度，强化人员素质主要应从强化公共安全教育培训开始，通过培训增强群众的安全意识，以及基本的消防安全常识，减少与其他发达国家之间国民安全教育培训工作的差距。其次应当加强对群众的公共安全应急演练，以此提高国民的公共安全应急处置能力和公共安全保障素质能力，减少社会安全的保障性存在的隐患。第三，加大宣传力度，强化公共安全意识，培养国居民在日常生活中的忧患意识，提告居民日常生活的安全性。强化城市社区公共安全基础保障，进而可以从根本上解决城市社区公共管理存在的问题，增强城市以及群众抵御各种灾害以及突发事件的应急处置能力。

（三）建立健全法律法规，为城市社区公共安全提供法律保障

法治是公共治理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。在城市社区公共安全建设中引入法治概念，其直接目的是规范、约束城市社区公共安全治理中转费、社区居民和社区自治组织的行为，有效维护公共安全，维持正常的社区秩序；其最终目标则是在彼此尊重的前提下保护和实现城市社区公共安全的自由、平等及其他基本权利。法治是城市社区公共安全走向治理境域的基本要求，法律可以为人们的行为和活动设置边界。完善的法律制度的构建，能使政府行为得到有效规范，使政府依法行政，公民依法行事。要想使城市社区公共安全走向治理的境域，就需要进一步健全完善公共安全的法律法规，只有如此，才能确保城市社区公共安全的法律制度支持，为城市社区公共安全有效治理提供法律制度保障，从而有利于真正实现城市社区公共安全的法制化。

（四）完善城市社区公共安全治理的管理方法

首先，要想从根本上解决城市社区公共安全治理存在的问题，应当解决管理方法不合理这一问题，制定合理有效的管理方法。制定合理有效的管理方法，需要对管理制度进行规范，制定明确制度程序与运行机制，协调组织各成员之间解决问题的处理方式。其次，完善我国城市社区公共安全治理的体制机制。发挥城市社区中区、街、居三级组织各自功能作用，实现三者的有效互动，做到有效发挥其综合能力。第三，完善政府机构的规章制度，明确政府部门的行政管理与服务之间的界限，重塑政府形象，加大对城市社区公共安全管理部门的监督与制约力度，从各个环节解决城市社区安全治理存在的问题，实现城市社区公共安全治理现代化。

2016年，我国城镇化率已达57.35%，云南也已达到43%，如何确保城市社区公共安全问题是我们必须正视和面对的问题。社区公共安全对于社会和谐安定有着举足轻重的作用。面对城市规模地不断扩大，流动人口地日益增加、社会贫富差距地急剧加大和居民构成多元化的突出矛盾，在城市实行社区公共安全管理模式，深入开展社区公共安全管理，是适应社会保障发展的必然趋势，也是当前我国城市科学发展的必然要求。但我国这方面当前仍处于初级探索阶段，经验并不丰富，面对诸多的安全隐患，我们应该正视并着力解决，才能保证社区安全建设的持续性，也才能全面提高城市社区公共安全管理水平，实现城市现代化管理的目标。正如陈豪同志在2016年召开的中国共产党第十次党代会所说“必须坚持以人民为中心的发展思想，进一步办好各族群众满意的教育，加强健康云南建设，改善各族群众生活，建设平安云南，深化民族团结进步示范创建活动，努力让各族群众享有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗服务、更安全和谐的社会环境”。

[参考文献]

2016年12月中国共产党云南省第十次党代会报告，人民网,2016年12月19日.

‚雷洁:《城市社区建设与社区公共安全管理》[J]， 湖北广播电视大学学报，2008（05）.

ƒ刘岩：《风险社会理论新探》[M]，北京，社会科学出版社，2008年版.

④薛澜、张强、钟开彬：《危机管理——转型中国面临的挑战》[M]，北京，清华大学出版社，2003年版.

⑤王湘萍:《和谐社会建设中的城市社区安全问题浅析》[J]，社科纵横，2008（07）.

[作者简介]周瑞麟，女，云南省委党校、云南行政学院公共管理教研部副教授。